申请人：王某某。
被申请人：舟山市普陀区住房和城乡建设局。
第三人：周某某。
2025年1月6日，申请人王某某不服舟山市普陀区人民政府征收与补偿管理办公室与第三人周某某签订的《普陀区房屋征收与补偿协议》一案，向本机关提出行政复议申请，经释明，申请人变更被申请人为舟山市普陀区住房和城乡建设局。2025年1月13日，本机关对本案依法予以受理，并向申请人寄送《行政复议受理通知书》，告知其在行政复议中的相关权利义务。同日，本机关向被申请人发送《行政复议答复通知书》及复议申请材料副本。2025年1月26日，被申请人向本机关提交行政复议答复书及案涉证据、依据和其他有关材料。因本案与周某某有利害关系，本机关于2025年2月5日依法通知其作为第三人参加行政复议。2025年2月18日，本机关组织听证审理本案。为进行调解以实质化解行政争议，本机关于2025年2月25日起中止本案审理，后因调解不成功，本机关于2025年5月22日对本案恢复审理。现本案已审理终结。
复议请求：确认舟山市普陀区人民政府征收与补偿管理办公室与第三人签订的《普陀区房屋征收与补偿协议》（以下简称“涉案补偿协议”）无效，并责令被申请人重新与申请人签订协议。
申请人称：一、房屋面积认定有误。根据沈家门城区棚户区改造（旧城改造）项目房屋征收分户评估报告记载，被征收房屋状况——被征收人：周某增，被征收房屋坐落：大茶湾路X弄XX号，权证编号：无，权属性质：私产，房屋用途：住宅，房屋分布：楼房，建筑结构：混合，记载年份：1990年，所处楼层：1-3F/3，主朝向：南，建筑面积（m²）:84.00。申请人认为，房屋面积认定有误，周某增房屋并非3间，应该认定为6间，这是左右邻舍、亲戚朋友及评估公司都知道的事实。二、遗嘱继承违法，该补偿协议无效。申请人王某某外公周某增于1914年出生，周某增妻子周某金于1918年出生，生育二女一子，周某增1950年被抓去台湾，1988年回乡探亲，1990年建房后又去台湾，1996年在台湾病故。外婆周某金2012年11月去世，大女儿周某丽（申请人王某某母亲）2005年7月去世，先于周某金离世，申请人对周某增遗产有代位继承权。2012年8月19日，周某金所立遗嘱既不是公证遗嘱，也不是自书遗嘱，代书遗嘱没有当事人亲笔签名，也没有手印，未经法院确认的遗嘱被申请人不能采信。这次旧城改造项目中的房屋征收补偿跟申请人有利害关系，申请人对周某增房屋的面积认定、遗嘱是否合法及程序是否合法有异议。另，申请人对房屋征收的合法性亦提出质疑。综上，被申请人未经申请人同意作出涉案补偿协议，程序违法，故提出行政复议申请。
被申请人称：一、申请人复议请求不明且主体不适格，应予驳回复议申请。申请人复议请求为确认案涉协议无效，并且赔偿继承份额，其提出多项请求，违反了行政复议“一事一申请”的行政复议受理原则，属请求不明。本案提起行政复议的主体王某某非案涉行政协议的当事人，非本案适格申请人。二、沈家门城区棚户区改造（旧城改造）蒲湾区块—茶湾地块项目征收合法。2017年，舟山市普陀区人民政府启动旧城（棚户区）改造，并确定大蒲湾、墩头、小蒲湾、茶湾、长地爿、教场为改造区块。案涉房屋位于大茶湾路X弄XX号，被列入改造范围。2017年8月4日，舟山市普陀区人民政府发布房屋征收范围公告。2017年8月28日，舟山市国土资源局普陀分局、舟山普陀区人民政府沈家门街道办事处、舟山市普陀区旧城改造管理办公室发布编号为舟普征告字[2017]16号《征地告知书》，2017年9月18日发布了《征地补偿安置方案》。2017年10月18日浙江省人民政府对集体土地征收作出编号为浙土字（3309）A（2017）0012号《浙江省建设用地审批意见书》。案涉区块签约期内，经征求被征收人意见，被征收人选择参照《国有土地上房屋补偿方案》进行签约，并于2017年11月22日签订协议，案涉房屋征收程序合法，补偿合理。三、案涉征收补偿协议有效且未有侵犯申请人权益的情形。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。也就是说确认行政协议无效，需满足以下任一条件：①行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形；②无民事行为能力人签订的合同；③以虚假意思表示隐藏真实目的签订的合同；④违反强制性规定及违背公序良俗的合同；⑤恶意串通损害他人利益的合同。案涉行政协议不存在以上任一无效的情形，申请人也未有任何证据证明存在以上任一情形，即不存在无效之情形，故合法有效。宅基地以户为单位进行签约，根据继承人提供的遗嘱等材料，结合征收部门的调查，该遗嘱系周某金的真实意思表示，可以作为继承的依据，被申请人已履行基本的调查义务，并未对申请人造成任何损失。申请人认为对案涉房屋有继承权或有财产利益，应就案涉补偿利益分配提起民事诉讼以进行家庭析产。四、案涉房屋认定面积正确。经舟山某测绘有限公司测绘，案涉房屋共三层，每层建筑面积为29.07㎡，查阅该房屋的建房批文，原批准为建筑面积28㎡建三层，故确权为84㎡，另3.21㎡予认定。对房屋面积的确权认定系基于批地建房材料，由征收确权单位确定，该面积认定正确，并无不当。综上，案涉房屋征收程序合法，补偿合理，请求复议机关维持涉案补偿协议效力。
第三人未提交书面意见，其在听证会上请求复议机关维持涉案补偿协议。
经审理查明：2017年8月4日，舟山市普陀区人民政府（以下简称“普陀区政府”）发布《关于确定沈家门城区旧城改造蒲湾区块项目房屋征收范围的公告》，确定茶湾、长地爿、大蒲湾、小蒲湾的特定区域内的房屋及附属物纳入沈家门城区旧城改造蒲湾区块项目（以下简称“涉案征收项目”）征收范围。2017年8月28日，舟山市国土资源局普陀分局、舟山市普陀区沈家门街道办事处（以下简称“沈家门街道办事处”）、舟山市普陀区旧城改造管理办公室发布（舟普征告字[2017]16号）《征地告知书》，载明因涉案征收项目建设需要，拟征收蒲湾村部分集体土地。2017年9月18日，舟山市国土资源局普陀分局发布（舟普国土资字[2017]17号）《征地补偿安置方案》，确定涉案征收项目地块涉及蒲湾村村民房屋拆迁安置，由沈家门街道办事处负责实施拆迁安置补偿。2017年10月15日，普陀区政府发布《关于沈家门城区棚户区改造（旧城改造）蒲湾区块-茶湾地块项目房屋征收决定的公告》，决定对涉案征收项目茶湾地块范围内国有土地上房屋实施征收，确定房屋征收部门为舟山市普陀区人民政府征收与补偿管理办公室（以下简称“区征收办”），征收实施单位为沈家门街道办事处，同时附《沈家门城区棚户区改造（旧城改造）蒲湾区块-茶湾地块项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《国有土地上房屋补偿方案》），该方案规定了私有住宅房屋补偿方式、补偿补助标准及各种奖励等内容。2017年10月18日，上述征收集体土地申请获浙江省人民政府批准。2018年1月22日，普陀区政府批复同意《沈家门城区棚户区改造（旧城改造）蒲湾区块项目征收集体土地房屋补偿实施方案》，该方案规定了私有住宅房屋补偿方式、补偿补助标准及奖励等内容。
位于普陀区沈家门街道大茶湾路X弄XX号房屋（以下简称“涉案房屋”）所占土地因涉案征收项目建设需要而被征收，该涉案房屋系台胞周某增于1991年至1992年与其配偶周某金为一户申请宅基地建房而成，申请获批的宅基地为28平方米，房屋共三层。周某增与周某金育有二儿二女，分别为儿子周某里、周某成，女儿周某丽、周某利。周某成于1970年过世，周某增于1996年过世，周某丽于2005年过世，周某金于2012年过世。周某丽系申请人母亲，周某里系第三人父亲。2017年区征收办在实施涉案征收项目过程中与第三人协商确定按照《国有土地上房屋补偿方案》对涉案房屋进行征收补偿。期间第三人向区征收办提交一份遗嘱，根据该遗嘱记载，立遗嘱人为周某金，落款时间为2012年8月19日。遗嘱主要内容为周某金将涉案房屋赠与孙子即第三人所有，第三人负责周某金的生养死葬。区征收办根据该遗嘱向周某里及周某利了解相关情况，周某里与周某利未对遗嘱提出异议，后区征收办确定涉案房屋征收补偿对象为第三人。2017年11月12日，舟山某房地产估价咨询有限公司出具涉案房屋分户评估报告，其中载明涉案房屋建筑面积为84平方米，评估单价为9346元，评估总价为785064元。2017年11月22日，区征收办与第三人就涉案房屋的征收与补偿签订涉案补偿协议，协议主要约定：涉案房屋建筑面积为84平方米，补偿金额785064元。第三人选择产权调换方式即安置房（期房）进行补偿。协议还约定了安置房结算方式，第三人可获得的各类补助和奖励，安置房交付时间，房屋搬迁交接事宜，违约责任，协议生效条件等内容。2018年3月1日，第三人将涉案房屋搬迁腾空并移交。后申请人不服，向本机关提起行政复议。
再查明：根据《中共舟山市普陀区委舟山市普陀区人民政府办公室关于印发舟山市普陀区旧城改造管理办公室（舟山市普陀区人民政府征收与补偿管理办公室）主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（普党政办[2017]18号）规定，普陀区人民政府征收与补偿管理办公室与普陀区旧城改造管理办公室合署办公，主要职责包括负责旧城改造范围内国有土地上房屋征收工作等。根据《中共舟山市普陀区委办公室舟山市普陀区人民政府办公室关于印发〈舟山市普陀区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（普委办[2019]40号）规定，普陀区住房和城乡建设局内设征收与补偿科，挂区人民政府房屋征收管理办公室牌子，组织实施全区国有土地上房屋征收与补偿工作。
以上事实有《关于确定沈家门城区旧城改造蒲湾区块项目房屋征收范围的公告》、《征地告知书》、《征地补偿安置方案》、《关于沈家门城区棚户区改造（旧城改造）蒲湾区块-茶湾地块项目房屋征收决定的公告》、《沈家门城区棚户区改造（旧城改造）蒲湾区块-茶湾地块项目国有土地上房屋征收补偿方案》、《沈家门城区棚户区改造（旧城改造）蒲湾区块项目征收集体土地房屋补偿实施方案》、浙江省建设用地审批意见书、《城乡私人建房用地呈报表》、《沈家门城镇住宅建造审报表》、房屋征收分户评估报告、遗书、机构编制文件等材料予以佐证。
本机关认为：涉案补偿协议系区征收办与第三人签订的，以涉案房屋征收与补偿为主要内容的协议，其目的是为推进涉案征收项目建设，参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，涉案补偿协议属于行政协议。
一、关于本案被申请人确定的问题。本案申请人不服区征收办与第三人签订的涉案补偿协议提起行政复议，根据普委办[2019]40号机构编制文件规定，舟山市普陀区住房和城乡建设局征收与补偿科挂区人民政府房屋征收管理办公室牌子，负责组织实施全区国有土地上房屋征收与补偿工作。故原区征收办相关职能现已划入舟山市普陀区住房和城乡建设局，本案被申请人应为舟山市普陀区住房和城乡建设局。
二、关于申请人主体资格问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第一条第二款规定，民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。本案中，与涉案房屋相关的共有、继承等法律事实发生于民法典施行前，故对本案民事法律关系的评判应适用民法典施行前的相关民事法律规范。根据《中华人民共和国婚姻法》（1980）第十三条第一款规定，夫妻在婚姻关系存续期间所得的财产，归夫妻共同所有，双方另有约定的除外。本案涉案房屋系周某增与其配偶周某金申请宅基地建房而成，在无其他证据证明周某增与周某金另有约定的情况下，涉案房屋应为该夫妻二人共同所有。根据《中华人民共和国继承法》第二条规定，继承从被继承人死亡时开始。第十条第一款规定，遗产按照下列顺序继承：第一顺序：配偶、子女、父母。根据《中华人民共和国物权法》第一百零三条规定，共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。本案周某成于1970年过世，周某增于1996年过世，周某丽于2005年过世，周某金于2012年过世。根据上述规定，在案涉证据无法证明相关继承人就涉案房屋的分割份额有过约定的情况下，涉案房屋的所有权应由包括申请人在内的相关继承人共同共有。因此，申请人与涉案补偿协议具有法律上的利害关系，具有本案申请人主体资格。
三、关于涉案补偿协议是否无效的问题。《中华人民共和国行政复议法》第六十七条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，申请人申请确认行政行为无效的，行政复议机关确认该行政行为无效。参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。第五十二条第（五）项规定，有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国物权法》第九十七条规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。本机关认为，行政机关作为行政协议的发起方、监督方，对协议的订立、履行起主导作用，其本身亦负有严格依法行政的责任，这是由行政协议的双重属性决定的，即行政协议既具有行政管理活动的“行政性”，又具有民事合同的“契约性”。而行政协议的“行政性”要求行政机关必须依法行政，如需履行在协议签订前对权利主体进行调查核实等职责，以确保所签协议符合客观实际和法律法规的规定。行政机关未履行调查核实职责，导致无权处分协议出现的，此时若认定协议有效，则实际权利人无法通过民事诉讼纠正错误，对其而言显失公平，故此时应对协议效力进行否定性评价。本案中，区征收办作为涉案补偿协议的签订机关，未尽审慎调查职责，在未经作为涉案房屋权利人之一的申请人同意的情况下与第三人订立涉案补偿协议，违反了《中华人民共和国物权法》第九十七条的规定，构成无权处分行为，涉案补偿协议应认定无效。
综上，涉案补偿协议违反《中华人民共和国物权法》的规定，属于重大且明显违法情形，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十七条、第七十一条第一款，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，同时参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款的规定，本机关决定如下：
一、确认舟山市普陀区人民政府征收与补偿管理办公室与第三人周某某于2017年11月22日签订的《普陀区房屋征收与补偿协议》无效；
二、责令被申请人舟山市普陀区住房和城乡建设局采取补救措施。
申请人、第三人如不服本行政复议决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向舟山市中级人民法院提起行政诉讼。
二〇二五年五月二十九日